1996年制定的《行政处罚法》确立了行政处罚“一事不二罚”的适用原则。
2021年新修订的《行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
同一违法行为违反多项法律规范应当处以罚款处罚的，依照处罚金额较高的规定处罚”的规定，依照旧法，对同一违法行为违反多项法律规范如何处罚作出了规定。
但在执法实践中，如何认定当事人实施的违法行为是“同一违法行为”还是“多重违法行为”，如何正确适用法律仍然面临着困惑和困难。
笔者围绕目前市场监管领域，对基层执法部门关注的上述问题进行分析，以供读者参考。
违法行为数量认定的现状
在行政执法领域，对违法行为数量的认定目前还没有形成统一的标准。
从行政机关的执法实践到法院的审判意见，没有普遍适用的方法来制止争议。
以法院判决中的观点为例。
《人民法院报》在2023年6月29日刊登的《如何理解一事不再罚中的“一事”》文章中写道：“在中国裁判文书网上，以‘一事不再罚’为理由的部分的关键词，共计检索到了近300件裁判文书。
从判决结果来看，大部分判决都是根据构成要件来判断的。
如果一个要件不同，就认定不是一个违法行为。
但在某些情况下，以构成要件判断是否为“事”，可能会带来不公平，引起大众的不满。
占用消防通道建房，根据构成要件，构成违反消防法、违反城乡规划的两种违法行为，不是一起，可以并处两次罚款。
但在当事人看来，自己只进行了一项违法活动，就要被处以两次罚款，算不上公平。
根据我国立法现状和2023年司法实践，笔者认为对同一违法行为的判断，除了基于上述构成要件外，还应把握法律拟制的同一行为，并纳入立法、司法体现的新判断思路。
这样，根据构成要件的适合性判断违法行为的数量，是目前法官进行审判时普遍采用的方法，当然不同的法官在审判时也可能从不同的角度理解和使用。
例如，北京市海淀区人民法院北京0108行初20号裁判文书规定，“案件”为“同一违法行为”，同一违法行为应当包括内在决策、外在行为表现和法律规范评价三个要件。
另外，根据北京市第一中级人民法院行政判决书京01行终191号的裁判文书，判断是否为“相同违法行为”，违法行为是否单一是很重要的。
对此，可以从行为本身客观单一、自然行为两个层面进行认定； 二是客观上自然划分的几种行为，根据法律的特殊规定模拟为一种行为进行处分，是处分第一行为。
广西壮族自治区河池市中级人民法院桂12行终36号裁判文书规定，同一违法行为，是指当事人违反行政法规或者实施了违反行政管理秩序的行为，当事人客观上独立只有一个完整的违法事实。
其中之一，包括独立而非一类违法行为； 其二，在实施主体上是同一违法行为人； 其三是违法事实，非违法案件之四，违法行为全貌。
违法行为是对自然行为的法律评价，一个自然行为违反不同的法律规范可以被评价为不同的“违法行为”，多个自然行为可以被评价为一个“违法行为”。
目前，在行政处罚案件特别是市场监管领域的行政处罚案件中，很难得到普遍适用且通俗易懂的“公式”来判断违法行为的数量。
判断违法行为的数量和正确适用法律的方法
认为违法行为数量应当以构成要件为基础，结合主观意图、行为的外在形态和所处的时空状态综合认定。
即首先观察当事人自然行为的数量，然后根据构成要件的适合性判断“违法行为”的数量，最后综合当事人是否为一种概括故意、违法行为是否在时间空间上可以分离、法律法规是否有明确适用规定等情况进行认定
即使对违法行为认定的数量产生了不同的观点，在处罚时机上掌握当事人的违法事实也必须经过全面评估，做到不重复、不遗漏。
讨论违法行为数量认定的目的实际上是在最后行政处罚时对当事人给予适当的处罚。
笔者认为，在适用法律时同一违法行为不能全面评估的，应当适用《行政处罚法》第二十九条的规定，对罚款这一处罚种按照罚款数额较高的规定处罚，其他处罚种坚持分别适用。
行政处罚领域涉及的法律法规无论是在层级上还是在受保护的法益上都不像刑法规范那样统一，因此，仅采用择一重视原则难免会对当事人的违法行为评价不够，《行政处罚法》规定不能对同一违法行为处以两次罚款
这意味着其他惩罚物种可以合并适用。
笔者试图从过去的执法实践中梳理总结出适用的判断方法，供执法人员判断。
一个是随机和随机。
在市场监管领域，经营者侵犯注册商标专用权的白酒不履行采购检验义务和销售侵权白酒行为同时出现在案件中十分常见。
对此类案件笔者所在地的普遍认定方法是，认定经营者有两种违法行为，对未履行进货检查义务进行警告处罚，对销售侵权白酒进行罚款等处罚。
这些当事人违反禁止和命令规定的行为往往出现在同一事件中，例如不进行前后检查记录就填充非自有气瓶。
笔者认为，当事人未依照法律规定履行相应义务的，完全构成一种违法行为需要积极行为，而这种积极行为同时又是另一种违反禁止性规定的构成要件，且未履行义务与积极行为在时间上有先后顺序。
这种认定方法是根据符合构成要件的个数先认定为两种违法行为，然后判断两种违法行为之间是否存在关联吸收等高度相关性，最后在处罚时对存在关联吸收关系的两种行为按照一种违法行为进行罚款。
同时适用不同处罚种类的警告、没收违法所得等。
即全面评估当事人完全违法事实，处罚时不适用《行政处罚法》第二十九条的规定进行两次罚款处罚。
二是竞争行为。
竞争行为如果根据刑法罪数理论分为法条竞争和想象竞争，一般会被认定为违法行为。
关于法条竞争，法律规范之间存在包容关系，采用特别规定优先适用等规则解决，但必须注意特别规定优先、新法优先的前提是由同一机关制定
同时按照全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华在《新行政处罚法的若干制度发展》 中的观点“上位法优先下位法的法律适用规则，其前提是同一领域中的同一法律关系，
并不适用于不同领域或者同一领域中的不同法律关系”。
对于想象竞合来说，则由于单一法条不能全部评价当事人的违法事实，适用《行政处罚法》 第二十九条，罚款就高，其他同种罚种合并，不遗漏罚种。
在行政处罚案件中，通常也会存在积极作为行为处于同一时间和空间，而该积极作为行为同时满足不同法律规范的构成要件，如销售侵犯注册商标专用权的食品，同时该食品不符合食品安全标准。
参照《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 第十条的规定，此种行为一般认定为同一违法行为。
三是牵连或吸收关系。
该类案件一般当事人的两个行为从时间和空间上会有较为明显的分割，但由于两个行为呈现出手段、结果、原因、目的的关系，或是一个行为是另一个行为的必经阶段或必然结果，两个行为高度伴随。
此种情况下，一般认定为一个违法行为。
例如当事人生产侵犯注册商标专用权商品，通常会伴随前期印制同种侵犯注册商标专用权的标识，此时一般认定当事人生产侵犯注册商标专用权商品的行为吸收印制标识的行为。
在法律适用上，因为两个违法行为具有牵连吸收关系，一般认定为一个违法行为，如只参考刑法理论中的重行为吸收轻行为的处断原则，难免会出现没有进行全面评价的情况，
笔者建议此类案件在处罚时同想象竞合行为采用同样的处理方式。
四是适用同一罚则的行为。
此种情况多是由于立法技术的原因将某一类违法行为不同的表现特征分别进行规定，但适用的罚则是同一的，此种情况下如无法律规范的特别规定，一般应认定为一个违法行为。
如《反不正当竞争法》 第六条对于商业混淆不同的表现形式分别进行了规定，第十八条第一款设定了共同的罚则，如当事人同时实施了擅自使用他人有一定影响的商品名称、包装、装潢的行为，
一般应认定为一个违法行为。
五是法律拟制。
对于违法行为持连续、继续状态或法律规范中有明确规定适用规则的，应按照规范规定认定为一个违法行为。
如《直销管理条例》 第五十二条规定：“违反本条例的违法行为同时违反《禁止传销条例》 的，依照《禁止传销条例》 的有关规定予以处罚。
”
来源：市场监管半月沙龙
终审：杨宏
复审：陈华
初审：姜豪
编辑：黄克树
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